En el pasado mes de septiembre, y tras tres años de propuestas y negociaciones, se aprobó la Directiva Marco de Agua (DMA), que en principio pretende avanzar en la legislación comunitaria acerca del agua, garantizar su calidad ecológica, agrupar las distintas normativas sectoriales y constituir una referencia común a partir de la cual desarrollar otros instrumentos normativos o de planificación. Para comprender adecuadamente la redacción final de la Directiva es conveniente recordar brevemente la trayectoria seguida para su elaboración.

Tras las fases preparatorias preliminares el Parlamento Europeo presentó en 1997 el Primer Borrador, que desde el principio se centró casi exclusivamente en los temas de calidad, otorgando un papel secundario a los aspectos cuantitativos y de gestión de la demanda, tan esenciales en territorios con escasez de recursos hídricos como los países mediterráneos. El origen de esta escasa atención a los aspectos cuantitativos y de gestión radica en el marco legal elegido en 1997 para elaborar y discutir la Directiva, con acuerdos por mayoría. En efecto, este marco jurídico sólo permite la consideración de los aspectos ambientales pero no los estrictamente referidos a la gestión del agua, que por incidir en cuestiones estratégicas requiere adoptar los acuerdos por unamimidad. Esto ha permitido que determinados gobiernos como el español hayan vetado cualquier intento de introducción en la propuesta de Directiva de aspectos relacionados con la asignación y gestión del agua en términos cuantitativos que hubieran sido de gran ayuda especialmente en España y en general en los países mediterráneos.

El Primer Borrador elaborado por el Parlamento no fue asumido por el Consejo, que en 1998 alcanzó un "acuerdo político", con una posición mucho más conservadora y menos ambientalista que el texto del Parlamento. Ante las divergencias se estableció un largo diálogo entre el Parlamento Europeo, con una posición más clara a favor del uso sostenible y de la conservación y mejora del estatus ecológico del agua, el Consejo, proclive a elaborar una Directiva poco vinculante y más cercana a la situación actual y la Comisión Europea, con una posición intermedia entre las otras dos. Tras un complejo proceso de negociaciones basado en el sistema de codecisión, en julio de 2000 se dispuso de un texto conjunto aprobado por el Comité de Conciliación que finalmente fue adoptado en septiembre de 2000. Esta Directiva constituye un innegable avance y una referencia básica que guiará la planificación y gestión del agua en toda la Unión Europea, si bien habría que indicar algunas de las deficiencias que a nuestro juicio presenta el texto finalmente aprobado:

1.- En primer lugar, no resulta sencillo determinar los casos en los que se incumple la Directiva, puesto que la mayoría de los artículos están redactados en términos excesivamente vagos y con un margen de interpretación para los Estados Miembros bastante amplio.

2.- No se adopta adecuadamente el principio de precaución, de modo que en distintos aspectos como la contaminación por sustancias peligrosas o la contaminación de las aguas subterráneas, sólo se obliga a tomar medidas una vez que se ha demostrado fehacientemente dicha contaminación y su peligrosidad, minimizando la importancia de las políticas de prevención, especialmente en sistemas muy inerciales como las aguas subterráneas.

3. Por otra parte la Directiva contempla diversos mecanismos que permiten a un Estado Miembro rebajar los objetivos ambientales aplicables. Una de estas excepciones es la declaración de masas de agua como "artificiales o muy modificadas", declaración que puede ser realizada a criterio de los Estados Miembros cuando se aduzcan una o varias razones dentro de un listado amplio y bastante genérico como "un coste desproporcionado de la mejora de la calidad" o "la existencia de nuevas actividades de desarrollo humano sostenible".

4. El cumplimiento efectivo de los objetivos ambientales de la Directiva se retrasa hasta quince años después de la entrada en vigor de la misma. Además, este largo plazo puede incrementarse bajo ciertos supuestos relativamente amplios en doce años más, lo que supone que la obligación de cumplir con los objetivos ambientales se podría demorar hasta dentro de 27 años.

Sin embargo, a pesar de éstas y otras limitaciones, la Directiva Marco de Agua representa un claro avance con respecto a la situación existente en España en varios aspectos como los siguientes:

1.- La finalidad de la DMA es proteger y mejorar el estado ecológico de las aguas y de los ecosistemas acuáticos y humedales y promover el uso sostenible del agua. Esta esencial diferencia de enfoque recorre el conjunto de artículos y anexos de la Directiva y supone un giro muy importante con respecto a los objetivos de las normativas y planes existentes en España, centrados en lo que denominan "la mejor satisfacción de las demandas", y que en la práctica se traduce casi siempre en la subordinación de la gestión del agua a los usos productivos de la misma, especialmente regadío y uso hidroeléctrico. Así, el Plan Hidrológico de la Cuenca del Segura, define como su objetivo central la mejor satisfacción de las demandas y la mayor disponibilidad del recurso con el fin de evitar estrangulamientos en cualquier actividad sectorial (CHS 1997).

2.- Se establece la cuenca, sea o no transfronteriza, como unidad básica de gestión, lo que obligará a modificar los planes de las cuencas compartidas con Portugal. Además, junto a las aguas superficiales continentales y subterráneas, la DMA integra las aguas de transición y las costeras en la planificación y gestión del agua. De este modo se reconoce definitivamente la estrecha dependencia de sistemas como deltas, plataformas costeras y dinámica litoral respecto de la gestión de las aguas continentales, lo que constituye un cambio radical en relación con la planificación y gestión del agua en España.

3.- La DMA obliga a establecer objetivos explícitos de calidad para todas las masas de agua y establece una serie de mecanismos y procedimientos comunes y estandarizados para demostrar que esos objetivos se cumplen en función de las características ecológicas de cada territorio. Pese a los amplios márgenes de maniobra concedidos a los Estados Miembros, estos aspectos, que incluyen un amplio número de especificaciones técnicas recogidas en diversos anexos, obligarán a cambios importantes en los planes y en los propios organismos de cuenca para cuantificar, vigilar y preservar el estado ambiental de nuestras masas de agua al nivel exigido por la Directiva.

4.- La DMA, respondiendo a su carácter de directiva marco, recoge e integra las distintas normativas actuales que inciden en la calidad del agua. De forma similar, utiliza explícitamente el enfoque combinado, es decir, normativas y medidas sobre emisiones (valores límite de emisiones y vertidos) y sobre el propio estatus de calidad de las distintas masas de agua. Aunque el enfoque combinado no es nuevo, se consolida como la estrategia básica de control de la contaminación del agua.

5.- Introduce el principio de recuperación de costes, incluidos los ambientales, en la gestión del agua, así como la necesidad de utilizar una política de precios que proporcione incentivos adecuados para dicha recuperación de costes. La introducción de este principio, pese a las inevitables resistencias y necesarios plazos de adaptación, obligará a revisar los planes de cuenca y las condiciones en las que se han de plantear buena parte de las obras hidráulicas y de las actuaciones realizadas en el sector del regadío.

6.- Se incluyen nuevos contenidos en los planes de cuenca, entre los que figuran:

1. Un resumen de la incidencia de las actividades humanas en el estado de las aguas superficiales y subterráneas, incluyendo la contaminación difusa y el papel de los usos del suelo.
2. Un resumen del estado ecológico y químico de las aguas superficiales, con la determinación de objetivos ambientales especificos para cada masa de agua. Se obliga además a incluir una estimación de la incidencia de la regulación significativa de los flujos del agua, incluidos los trasvases, sobre la dinámica hídrica.
3. La determinación del estado químico y cuantitativo de las aguas subterráneas. Por otra parte, y como elemento novedoso, se requiere especificar las masas de agua de las que dependen ecosistemas terrestres.
4. Un resumen del programa de medidas establecido para conseguir los objetivos ambientales
5. Un análisis económico del uso del agua
6. Un resumen del proceso de información pública y de los consiguientes cambios efectuados.
7. Medidas para la aplicación del principio de recuperación íntegra de costes.
8. Un resumen de las medidas tomadas para el cumplimiento de la Directiva Marco de Agua y resto de legislación comunitaria sobre protección de aguas.
9. Un registro de zonas protegidas incluyendo las zonas sensibles, zonas vulnerables y áreas de la red Natura 2000.

En definitiva, la DMA supone, pese a sus limitaciones, un sustancial giro en los principales objetivos y presupuestos básicos, por situar el énfasis en la calidad del agua y sus funciones ambientales y en el uso sostenible de la misma, establecer la cuenca, sea o no transfronteriza, como unidad básica de gestión, incluir las aguas de transición y costeras, exigir una mayor transparencia en los datos hidrológicos y ambientales, obligando a procedimientos normalizados para su determinación, introducir el principio de recuperación íntegra de costes y obligar a una mayor participación pública.